Thomas Bernauer bloggt: Klimaschutz-Regime braucht flexiblere Architektur

Klimaschutz-Regime braucht flexiblere Architektur

30.11.2009 von Thomas Bernauer

Schwerpunkt: Politik | 3 Kommentare

Im Vorfeld der Klimakonferenz in Kopenhagen müssen wir uns fragen: Wie wirksam sind die Klimarahmenkonvention (UNFCCC) und ihr Kyoto-Protokoll? Und soll die gegenwärtige Architektur des Kyoto-Protokolls auch nach 2012 beibehalten werden?

Wirksamkeit des Kyoto-Protokolls?

Die Frage nach der Wirksamkeit von UNFCCC und Kyoto-Protokoll führt, je nach Bewertungskriterien, zu unterschiedlichen Antworten. Wenn Verhandlungen, Deklarationen und Verträge per se als Erfolg gewertet werden, wie es PolitikerInnen und Medien gerne tun, erscheint der Kyoto-Prozess in günstigem Licht. Wenn wir den Erfolg anhand des Erreichens der Kyoto-Ziele messen (mindestens 5% Reduktion durch die Industrieländer gegenüber 1990), sieht die Bilanz bisher ebenfalls recht gut aus – ohne Anrechnung der Senken wurde eine 4%-Reduktion (Zahlen für 2007) erreicht. Wenn wir jedoch annehmen, dass eine Konzentration von 450ppm CO₂-Äquivalente das Problem lösen würde (globale Erwärmung um maximal 2 Grad), sind wir von einer Problemlösung noch weit entfernt.

Eigentliche «Therapie» steht noch bevor

Die UNFCCC und das Kyoto-Protokoll sollten wir vor allem als «diagnostische» Schritte betrachten. Sie dienen dazu, das Problem besser zu verstehen, einen globalen Konsens darüber zu erzielen, was getan werden muss, und mit verschiedenen Politikinstrumenten zu experimentieren. Die eigentliche «Therapie» steht noch bevor, und die Medizin schmeckt bitter. PolitikerInnen scheuen in der Regel Massnahmen, die in kurzer Frist hohe Kosten und erst in langer Frist erkennbare Nutzen erzeugen. Hinzu kommt, dass jeder Staat der Welt von Emissions-Reduktionen anderer Staaten profitieren kann, auch wenn er selbst nichts beiträgt. Die Kombination dieser zwei Probleme hat zu den «weichen» Verpflichtungen im Kyoto-Protokoll geführt.

Vorschläge für ein flexibleres Klimaschutz-Regime

Wie es nach der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls (2008-2012) weitergehen wird, ist im Moment noch unklar. Die Positionen der 192 UNFCCC-Mitgliedsstaaten liegen weit auseinander. Die Klimakonferenz in Kopenhagen (COP 15) wird wohl kaum mehr als einen Plan für weitere Verhandlungen liefern. Um eine Lähmung des Verhandlungsprozesses zu vermeiden, sollte die Architektur des Klimaschutz-Regimes flexibler gestaltet werden. Dies könnte in folgender Form geschehen:

1. Die UNFCCC-Staaten einigen sich auf ein klar formuliertes globales Ziel, z.B. eine Stabilisierung auf dem 450ppm-Niveau, ein Emissionsbudget von 1000 Gigatonnen CO₂-Äquivalente im Zeitraum 2000 bis 2050, oder eine Limite von einer Tonne CO₂-Äquivalente pro Person und Jahr im nationalen Durchschnitt im Jahr 2050.
2. Konkrete, auf das globale Ziel abgestimmte Emissionszuteilungen für den Zeitraum bis 2020 werden nach bestimmten Kriterien (z.B. historische Schuld, prognostizierter Beitrag an die globale Erwärmung bis 2050, ökonomische Kapazitäten) auf 5-10 Ländergruppen verteilt. Also nicht mehr auf einzelne Länder (mit Ausnahme der EU) wie im Kyoto-Protokoll, sondern z.B. auf Weltregionen.
3. Diese Ziele, Emissionszuteilungen sowie diejenigen Schlüsselelemente des Kyoto-Protokolls, die sich bisher als wirksam erwiesen haben, werden in Form eines neuen Protokolls zur Klimarahmenkonvention festgehalten.
4. Innerhalb dieses globalen Rechtsrahmens wird ein nach Ländergruppen organisierter Folgeprozess initiiert. Jedes Land offeriert einen konkreten Beitrag zum Ziel der jeweiligen Gruppe. Bereits heute liegen diverse Angebote (pledges) einzelner Länder vor (www.climateactiontracker.org), die als Ausgangspunkt dienen können. Ein vergleichbarer Prozess hat innerhalb der Europäischen Union bereits für den Zeitraum 2008-12 stattgefunden.
5. Basierend auf diesen nationalen Angeboten, die hohen Anforderungen in Bezug auf Transparenz und Umsetzbarkeit unterliegen müssen, schliesst jede Ländergruppe ein Zusatzprotokoll ab, welches an das globale Abkommen «angedockt» wird. Dieser Folgeprozess kann je nach Ländergruppe eine unterschiedliche Geschwindigkeit aufweisen. Eine internationale Behörde definiert Qualitätskriterien für diese Zusatzprotokolle und überwacht deren Einhaltung.
6. Ambitiöseren Staatengruppen steht es frei, positive Anreize (z.B. Finanzhilfe, erleichterter Handel mit Emissionsrechten) oder negative Anreize (z.B. Steuern auf Treibhausgas-intensiven Importgütern) einzusetzen, um weniger ambitiöse Staatengruppen zu einer forscheren Gangart zu motivieren.

Ich denke, dass diese Kombination von formeller Zielsetzung und Emissionszuteilung auf globaler Ebene und von Umsetzungsmechanismen auf der Ebene von Ländergruppen der Problemlösung langfristig zuträglicher sein könnte als die gegenwärtige, sehr schwerfällige Architektur des Klimaschutz-Regimes.

Thomas Bernauer ist Professor für Politikwissenschaft an der ETH Zürich. Persönliches Zitat und Biografie

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