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Raumplanung: Innenentwicklung vor Aussenentwicklung!

10.10.2013 von

Zürich WestDamit die Schweiz nicht weiter zersiedelt wird, braucht es ein Umdenken in der Siedlungsentwicklung. Wie sieht die Grundausrichtung der schweizerischen Raumentwicklung für die nächsten Jahrzehnte aus?

 

Herausforderung Zersiedelung

Eine der grossen Herausforderungen der schweizerischen Raumentwicklung betrifft die fortschreitende Zersiedelung des Landes. Dem Trend, dass sich Siedlungsflächen immer mehr ausweiten, muss Einhalt geboten werden, wenn nachfolgende Generationen Spielräume für die Gestaltung ihrer Lebensräume behalten sollen. Kompaktere Siedlungsflächen erlauben es ausserdem, Energie effizienter zu nutzen und zu sparen.

Die zentrale räumliche Mindeststrategie heisst deshalb: Innenentwicklung vor Aussenentwicklung! Damit ist gemeint, dass zunächst die vorhandenen Siedlungsflächen entwickelt und besser genutzt werden sollten, bevor sie ausgeweitet werden. Es geht dabei um nichts weniger, als dass viele in der Raumentwicklung tätige Akteure den Siedlungsbestand umfassend umwandeln müssen. Dies bedeutet nicht nur ungenutzte oder brach liegende Gebäude und Flächen (Stichwort Industriebrachen) umzunutzen. Auch müssen die verantwortlichen Akteure bereits genutzte Flächen noch intensiver bewirtschaften. Dies wäre möglich durch intensivere Nutzung der schon in Bauzonen eingeteilten Flächen, aber auch durch Änderungen der Zonenpläne. Selbstverständlich müssen die Akteure der Raumentwicklung, also Grundstückseigentümer, Fachleute und politisch Zuständige, in die Umwandlung des Siedlungsbestandes auch die vorhandenen Infrastrukturen mit einbeziehen, wie zum Beispiel die bestehende Anbindung an den öffentlichen Verkehr.

Revidiertes Raumplanungsgesetz fordert nach innen gerichtete Siedlungsentwicklung

Diese nach innen gerichtete Grundausrichtung der zukünftigen Raumentwicklung wurde am 3. März anlässlich der Abstimmung zur Revision des Raumplanungsgesetzes grossmehrheitlich angenommen. Die höchste Legitimation eines Gesetzes in der Direktdemokratie verpflichtet. Sie ist eine Herausforderung für alle Beteiligten, auch für die Akteure der Raumplanung.

Die Nagelprobe erfolgt bei der Umsetzung – in jeder Gemeinde, in jeder Stadt und in jedem Kanton. Aber es gibt keine Patentrezepte! Und weil jeder Ort unterschiedliche Voraussetzungen mitbringt, geht es nur über masszuschneidernde Lösungen. Dafür braucht es aber zweckmässige Methoden der Umsetzung.

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Übersichtsplan über Flächenreserven einer Gemeinde (© IRL, Professur für Raumentwicklung, ETH Zürich)

Beitrag der Forschung: Methode Raum+

Wir haben uns in unserer Forschung an der Professur für Raumentwicklung in den letzten Jahren intensiv mit Fragen der Innenentwicklung und ihrer Umsetzung beschäftigt. Sie erfordert als zentralen Kern eine aktive und alle staatlichen Ebenen umfassende Bilanz der Siedlungsflächen (wie viele Flächen werden benötigt, wie viele Flächen sind verfügbar), die regelmässig alle 2 bis 3 Jahre aktualisiert wird. Unverzichtbare Voraussetzung dafür ist eine flächendeckende, schweizweit möglichst einheitliche und handlungsorientierte Übersicht über die möglichen Reserven an Siedlungsflächen. Dazu gehören neben quantitativen Aussagen auch Angaben zur räumlichen Verteilung, zur zeitlichen Verfügbarkeit und den spezifischen Qualitäten. Zu diesen Qualitäten gehört beispielsweise der Grad der verkehrlichen Erschliessung, das Angebot öffentlicher Freiräume im Umfeld oder die Möglichkeit, mehrere Grundstücke gemeinsam entwickeln zu können.

Vorreiter in der Schweiz waren ein grenzüberschreitender Versuch im Kanton Basel Landschaft 2006 und ein Modellvorhaben im Kanton Schwyz 2008/09, das mit Unterstützung des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) durchgeführt wurde. In den folgenden Jahren wurden entsprechende Übersichten der vorhandenen Siedlungsflächenpotenziale unter anderem in den Kantonen Uri, Tessin, Wallis, St. Gallen und Schaffhausen erarbeitet. Die Kantone Appenzell Innerrhoden und Thurgau sind zur Zeit an der Umsetzung.

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Kategorien der Innenentwicklung und der Flächenreserven (© IRL, Professur für Raumentwicklung, ETH Zürich)

Genügend Reserven vorhanden, aber umsichtiger Umgang mit Boden nötig

Die Auswertung der Übersichten zeigt auch, dass in den meisten Kantonen genügend innere Reserven für zukünftige Entwicklungen vorhanden sind. Das heisst, dass keine neuen Flächen bebaut werden müssen, auch dann, wenn mit zunehmender Bevölkerung gerechnet wird.

Aber Boden ist eine knappe und endliche Ressource. Die nächsten Jahre werden zeigen, ob es gelingt, die Trendwende bei der Siedlungsentwicklung zu schaffen. Mit den regelmässig aktualisierten «Raum+»-Übersichten haben die Kantone zusammen mit den Gemeinden und Städten die Möglichkeit, nach innen gerichtete Strategien zu entwickeln und die anvisierten Ziele zu überprüfen.

Zum Autor:

Bernd Scholl ist Professor für Raumentwicklung an der ETH Zürich. Er war von 2011 bis Juli 2013 Leiter des «NSL – Netzwerk Stadt und Landschaft» der ETH Zürich.

 

Veranstaltungshinweis:

ETH-Raumplanungsgespräch 2013: Wird die Schweiz zur Stadt? Am Freitag, 11. Oktober. Nähere Informationen und Anmeldung

 





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Die Frage „Wird die Schweiz zur Stadt?“ lässt sich als Verlängerung bestehender Trends so beantworten: Das Schweizerische Mittelland ist jetzt schon so weit verstädtert, dass es aus dem Blickwinkel eines US-Amerikaners als städtischer Raum wahrgenommen wird. Umgekehrt entwickeln sich der Rand- und Alpenraum siedlungsmässig zur Brache.

Der Aufruf zum verdichteten Bauen, der auch in diesem Beitrag geäussert wird, den gibt es in der Schweiz schon seit mehreren Jahrzehnten. Jetzt aber sind die Chancen besser als je, dass es zu einer Verdichtung kommt – schlicht und einfach, weil im bevorzugten Siedlungsgebiet – also im Mittelland -, der Raum ausgeht. Das Umdenken lässt sich gut an der Stadt Zürich ablesen. Bis vor kurzem gab es kaum Hochhäuser in Zürich, ja man sprach sogar von einem Hochhausverbot, doch jetzt sind allein schon um den Prime Tower herum eine ganze Reihe von Hochbauten geplant. Dies ist nichts weniger als eine Notwendigkeit in einem Land mit einem Personenzuzug von 1% der Gesamtbevölkerung, wobei die meisten Zuzügler zudem einen Arbeitsplatz in einer der grösseren Städte haben werden.

Der Geist hat sich also gewandelt, die Bereitschaft Einschränkungen beim Bauen hinzunehmen ist etwas gestiegen. Doch eine straffe Raumplanungspolitik wie sie beispielsweise in den Niederlanden herrscht, hat es trotzdem schwer in der Schweiz. Sie scheitert an der relativen Autonomie von Gemeinden, Städten und Kantonen. Der obige Satz: „Die Nagelprobe erfolgt bei der Umsetzung – in jeder Gemeinde, in jeder Stadt und in jedem Kanton. „ trifft also den Kern des Problems.

In den Niederlanden ist das anders. Dort ist Raumplanung seit dem 2.Weltkrieg national orientiert. Zitat:“ .. in den Niederlanden blieb sie eine Nationalsache…die drei Ebenen (national – Verkehrsnetz – Gemeinde) wurden 1965 durch den Erlaß des Raumordnungsgesetzes festgelegt…

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