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Die CO2-Verordnung im politischen Spiel

23.08.2012 von

Am 3. August ist die Anhörung zur CO₂-Verordnung abgelaufen, welche die Umsetzung der Schweizer Klimapolitik über die nächsten Jahre festlegen soll. Zum Vorschlag, den das Bundesamt für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ausgearbeitet hat, sind rund 110 Stellungnahmen eingegangen. Sie zeigen, dass die Schweizer Klimapolitik weiterhin mit widerstreitenden Interessen zu kämpfen hat.

Das in der Frühjahrssession vom Parlament angenommene CO₂-Gesetz soll auf Anfang 2013 in Kraft treten. Es hat zum Ziel, die inländischen Treibhausgasemissionen bis 2020 gegenüber 1990 um 20% zu verringern. Die Umsetzung des CO₂-Gesetzes soll im Rahmen der sogenannten CO₂-Verordnung geregelt werden. Der Vorschlag des UVEK für diese Verordnung sieht vor, das gesamthafte Schweizer Reduktionsziel in unterschiedlicher Weise auf die verschiedenen Sektoren umzulegen. So sollen die Emissionen bis 2020 im Gebäudebereich um 40% reduziert werden, während die Reduktionen im Verkehrsbereich 10%, und bei den industriellen Prozessen 15% betragen sollen. Natürlich ist dieser Vorschlag bei den jeweiligen Interessengruppen nicht nur positiv aufgenommen worden. Stark kritisiert wurde insbesondere das Ziel, einen Grossteil der Reduktionen bereits bis 2015 in Angriff zu nehmen (Reduktionen bis 2015: Gebäude -30%, Industrie: -10%).

Die Stellungnahmen zur Verordnung sind natürlich stark durch Einzelinteressen eingefärbt. So fordern die Automobilverbände eine Erhöhung der Verkehrsemissionen um 5% bis 2015, während die vorgeschlagene Verordnung für diesen Zeitraum das Niveau solcher Emissionen auf jenes von 1990 beschränken will.

Reduktionsziele: Ist der ambitionierte Fahrplan eine Vorsichtsmassnahme?

Es lässt sich in der Tat argumentieren, dass die Reduktionskosten bei längeren Investitionszyklen geringer ausfallen, wenn sich die Zielerreichung gleichmässiger über die Zeit verteilt. Andererseits interpretiere ich den Fahrplan des UVEK als das Resultat eines Lernprozesses. In der Periode von 2008 bis 2012 hat es die Schweiz leider nicht geschafft, ihr Reduktionsziel aus eigener Kraft zu erreichen. Es mussten übermässig viele ausländische Zertifikate gekauft werden, damit die Schweiz ihr erstes Kyoto-Ziel bis Ende 2012 erfüllen kann.

Entsprechend interpretiere ich die in den einzelnen Sektoren ambitionierte Zielsetzung für die nächsten Jahre als Vorsichtsmassnahme. Falls sich nämlich im Jahr 2015 eine massive Unterdeckung der Ziele offenbart, bliebe noch ausreichend Zeit um striktere Massnahmen umzusetzen: Das CO₂-Gesetz berechtigt den Bundesrat, die CO₂-Abgabe auf bis zu 120 Franken pro Tonne CO₂ (ca. 30 Rappen pro Liter Heizöl) anzuheben, falls die für Brennstoffe festgelegten Zwischenziele verfehlt werden.

Eine Abgabereduktion für Wirtschaftszweige belastet private Haushalte stärker

Im Parlament kontrovers diskutiert wurde auch die Möglichkeit zur Abgabereduktion für bestimmte Wirtschaftszweige mit hoher CO₂-Abgabebelastung und internationaler Wettbewerbsposition, die in der CO₂-Verordnung vorgesehen ist. Einigen Industrievertretern gingen die Zugeständnisse an die Industrie nicht weit genug. Hierzu möchte ich allerdings erwähnen, dass Regelungen, wie die Möglichkeit zur Abgabereduktion für Wirtschaftszweige, volkswirtschaftlich und auch aus Fairness-Gründen nicht unproblematisch sind: Private Haushalte werden damit stärker belastet, einfach deswegen, weil sie nicht glaubhaft damit drohen können, ins Ausland abzuwandern.

Es bleibt zu erwarten, dass das Einhalten der Reduktionsziele durchaus auch volkswirtschaftliche Kosten mit sich bringen wird. Um diese Kosten in Grenzen zu halten, ist Vorschlag des UVEK auch kreativ. In den Ausführungen zu einer für einen späteren Zeitpunkt vorgesehenen Anbindung an das EU-Emissionshandelssystem wird vorgeschlagen, den Kauf von EU-Zertifikaten als inländische Reduktion zu werten. Es handelt sich ja schliesslich um den gleichen Markt. Diese Sichtweise ist ökonomisch nachvollziehbar. Es stellt sich nur die Frage, ob dann die Abgrenzung zwischen inländischen und ausländischen Reduktionen im Vorfeld der Gesetzesrevision wirklich so intensiv hätte geführt werden müssen.

Zum Autor

Dr. Markus Ohndorf ist Oberassistent und Dozent an der Professur für Nationalökonomie am Institut für Umweltentscheidungen (IED) der ETH Zürich.

 





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Ökonomische Theorien als Unterbau von Agenden
Langfristig orientierte postideologische Politik denkt in Agenden und betreibt Agenda Setting. Da das Primat der Politik durch das Primat der Ökonomie ersetzt wurde, sind ökonomische Modelle nun Teil des Agenda Settings. Die neoliberale Agenda – nur um ein Beispiel zu geben – ist Motor einer im Politischen gründenden Bewegung, wird aber rational unterlegt und legitimiert durch ökonomische Theorien.
Es gibt auch eine Klimaökonomie-Agenda und einer ihrer ersten Agendasetter ist Nicholas Stern mit seiner Hauptaussage: Wirtschaftswachstum und Dekarbonisierung sind kompatibel und Klimaschutzmassnahmen, die das 2°C-Ziel erreichen kosten uns nur 1 bis 2% des BIP’s.“
Hier irrt Stern offensichtlich wohl um des guten Zwecks willen: Der Anstieg von über 50 US Dollar in den Rohölpreisen seit den späten 1990ern kostet allein schon 3% des Welt-BIP. Des weiteren kostet die energetische Sanierung aller Gebäude in CH bis 2050 280 Milliarden CHF, also 40% des JahresBIP’s der Schweiz.
Eine Agenda – sei es die neoliberale oder die Stern’sche das Klima betreffende – hat ein Ziel worunter die Wahrheit of leidet.
Trotz allem genügen wohl weniger als 10% des WeltBIP’s um das 2°C-Ziel zu erreichen.

Die Hidden Agenda des Marktes gegenüber dem Klimaproblem
Der Pessimismus der meisten Klimawissenschaftler was die Fähigkeit des Menschen auf Kohl, Öl und Erdgas zu verzichten betrifft, ist wohlbegründet: 1000 Milliarden Barrel an Rohölreserven entsprechen zu heutigen Preisen 100 Billionen US-Dollar und somit mehr als dem Weltjahres-BIP. Welche(r) Staat/Firma, die Ressourcen besitzt, will darauf verzichten?

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Fossile Rohstoffe dominieren heute die Energieversorgung

Energiepreise haben starke Lenkungswirkung in Industrieländern und in Entwicklungs- und Schwellenländern beeinflussen Verfügbarkeit und Preis von Energie sogar das Entwicklungstempo.
85% der weltweiten Energieversorgung ist heute fossil und Kohle ist meist die billigste Energiequelle für die Stromproduktion und viele schwerindustrielle Prozesse. Kohle ist besoners billig, wenn sie im eigenen Land gefördert oder per Schiff zum Kohlekraftwerk gebracht werden kann. In den USA ist Erdgas in Folge einer Schwemme von Schiefererdgas inzwischen billiger als Kohle und Erdgaskraftwerke ersetzen dementsprechend zunehmend Kohlekraftwerke. Ölprodukte – die letzte wichtige Kategorie von fossilen Produkten ist bis heute fast konkurrenzlos, wenn es darum geht Fahrzeuge anzutreiben. Tatsächlich hat ein Anstieg der Rohölpreise um den Faktor 4 seit den späten 1990ern den Rohölkonsum kaum gedämpft.

Warum Klimapolitik an ihrer CO2-Effizienz gemessen werden muss

Um den Temperaturanstieg durch Treibhausgase zu stoppen muss die Menschheit noch in diesem Jahrhundert aufhören Kohle, Öl und Erdgas zu verbrennen. sie muss vollständig darauf verzichten. Das gefährdert jedoch die ökonomische Entwicklung, besonders das Wachstum in den Schwellen- und Entwicklungsländern und zwar umso mehr je teurer die Energien sind, die Kohle, Öl und Erdgas ersetzen sollen.
Doch die im Klimaschutz vorangehenden Industrieländer fördern bis jetzt mit viel Geld Alternativenergien, die
– entweder kaum CO2 vermeiden und sogar die Umwelt schwer beeintrachtigen wie die Biotreibstoffe und Biomasse überhaupt
– oder noch sehr teuer sind wie Photovoltaik

Fazit: Aus ökonomischer Sicht wäre ein CO2-Preis als Lenkungsinstrument ideal: Er würde fürs Geld am meisten CO2-Verzicht kaufen.

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Warum ein CO2-Preis alternativlos ist
Dänemark und Norwegen gehören zu den Annex-B-Ländern des Kyoto-Protokolls, haben sich also zu Emissionsreduktionen was die Treibhausgase betrifft verpflichtet. Beide scheinen auf gutem Wege zu sein, ihre Reduktionsverpflichtungen zu erfüllen. Beide fördern aber auch Öl aus der Nordsee und beide sind zudem an der Ölförderung in der Arktis interessiert, besonders jetzt, wo die Rekordsommereisschmelzen des Arktiseises im Jahre 2007 und 2012 aufgezeigt haben, dass die Arktis immer besser zugänglich wird. Dort – in der Arktis – sollen sich grosse Erdölvorräte und bis zu 1/4 der weltweit existierenden Erdgasvorräte befinden und auf diese grossen, zunehmend vom Eis freigegebenen fossilen Lagerstätten erheben die Arktisanrainerstaaten – zu denen auch Norwegen und Dänemark gehören – Förderansprüche. Mit dem Fördern und Verbrennen von Öl und Erdgas wird aber die globale Erwärmung weiter angetrieben. Wer ein Kyoto-Musterschüler ist kann also sehr wohl ein Hauptantreiber der Erderwärmung sein.
Auch die USA sind ein Beispiel dafür: Seit 2007 gehen dort – in den USA – die CO2-Emissionen deutlich zurück, weil immer mehr Kohlekraftwerke durch Erdgaskraftwerke ersetzt werden. Doch die eingesparte Kohle wird nun einfach exportiert und dann vielleicht in Indien oder China verfeuert.
Die weltweiten CO2-Emissionen gehen erst dann zurück, wenn alle Lànder zunehmend auf fossile Rohstoffe verzichten. Eine künstliche Verteuerung dieser Rohstoffe direkt schon ab Quelle würden diesen Prozess beschleunigen. Die Erschliessung der Arktis würde sich viel weniger lohnen, wenn für jede Tonne gefördertes Arktisöl und Arktisgas eine Abgabe entrichtet werden müsste.

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@Kommentar von Tim Schloendorn. 27.08.2012, 9:26
Lieber Tim Schloendorn,
Ein einheitlicher Aufpreis für fossile Rohstoffe für z.b. ganz Europa würde in der Tag einer Gleichschaltung ganz Europas gleichkommen. Doch genau so eine Gleichbehandlung wird ja aus Gerechtigkeits- und Marktgründen für andere Produkte gefordert. Letztlich wird man um ein solches System oder aber um ein wirksames Emissionstransaktionssystem nicht herumkommen, denn beim Aushandeln und Implementieren von nationalen Reduktionszielen ist das Scheitern schon angelegt was sich auch gut am Austritt von Kanada und bald auch Russland und Japan aus dem Kioto-Protokoll ablesen lässt.

Im Beispiel mit den Aluminiumhütten, die in Deutschland von den Kosten augsenommen sind geht es aus Klimasicht gar nicht unbedingt um fossile Energien, sondern um Strom. Aluminumhütten brauchen viel Strom. Dieser Strom kann mit Kohle oder auch nichtfossil erzeugt worden sein. Wenn man die Aluminumhütten behalten will und gleichzeitig bewirken will, dass die deutschen Aluminumhütten nichtfossilen Strom verwenden, kann man in der Tat den (Zitat)„Verkauf von Aluminium / Aluminiumhaltigen Produkten in Dt. Land unilateral besteuer[n]“ und die erhobene Steuer dafür verwenden, die Aluminiumhütte mit (teurerem) nichtfossilen Strom zu betreiben.

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Sehr geehrter Herr Dr. Ohndorf,
Aus ökonomischer Sicht ist am Klimaproblem auch der lange Zeitraum interessant, in dem Klimaschutzmassnahmen proaktiv – die ungünstigen Auswirkungen eines Nicht-Handelns antizipierend -, aufgegleist und implementiert werden müssen.
Dazu schreiben sie im obigen Beitrag: „Es lässt sich in der Tat argumentieren, dass die Reduktionskosten bei längeren Investitionszyklen geringer ausfallen, wenn sich die Zielerreichung gleichmässiger über die Zeit verteilt. „
Der Klimaäkonom Nicholas Stern hat dieses Problem unter dem Label Discounting abgehandelt, wobei ein hoher Diskontsatz bedeutet, dass man den zukünftigen Konsum deutlich geringer bewertet als den gegenwärtigen, weil 1) der gegenwärtige Konsum wichtiger als der (ungewisse) zukünftige ist und weil 2) zukünftige verbesserte Technologien die Klimawandelbekämpfung einfacher machen. Doch Nicholas Stern empfahl einen tiefen Discountsatz, was der Bevorzugung von Klimaschutzmassnahmen jetzt vor solchen später entspricht.
Klimaökonomen haben aber trotz allem das psychologische Problem der langen Zeitdauer kaum berücksichtigt. Fristen von mehreren Jahrzehnten übersteigen nicht nur Wahlperioden um ein Vielfaches, sondern den Zeithorizont der Meisten. In CH z.B. spricht man momentan vom Atomausstieg und nicht vom Klimwandel und die am 26.08.2012 in den Schweizer Fernseh-Nachrichten vorgestellte Ökosteuer wurde so vorgestellt (Zitat):„Das Konzept von Widmer-Schlumpf sieht massive Aufschläge vor, um die im Zusammenhang mit dem Atomausstieg entwickelten Energiesparziele zu erreichen.“ Dabei ist die Ökosteuer vorwiegend auf die fossilen Energien ausgerichtet weniger auf den Atomausstieg. Doch das nimmt kaum jemand wahr.

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Lieber Martin,

Das erheben eines Preises für fossile Brennstoffe an der Quelle benötigt eine noch krassere internationale Kooperation als das bisherige System mit nationalen Reduktionszielen.

Unilateral umsetzbar sind hingegen Eingriffe die nicht den eigentlichen Ausstoss sondern den Verbrauch des resultierenden Produkts besteuern.

z.B. werden in Dt. Land die Aluminiumhütten weitestgehend von den Kosten ausgenommen, da im internationalen Wettbewerb und mobil. Anstatt die Hütten zu besteuern, könnte auch der Verkauf von Aluminium / Aluminiumhaltigen Produkten in Dt. Land unilateral besteuert werden.
Die Kosten pro verbrauchte Tonne Alu sind dann die gleichen, egal ob es in China oder in Dt. Land hergestellt wurde => der Anreiz zielt auf einen niedrigeren Verbrauch und funktioniert wunderbar auch wenn nur ein einziger Staat sich dafür entscheidet.
Gerade bei Aluminium, wo die Effizienz-Potentiale aus Kostengründen sowieso weitgehend ausgeschöpft sind, würde eine solche Regelung mehr Sinn machen als der bisherige Fokus auf den Ausstoss in der Fabrik.

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Sehr geehrter Herr Dr. Ohndorf,
Ein interssanter ökonomischer Aspekt der hier vorgestellten CO2-Verordnung im Spiel der politischen Kräfte ist die realistische Einschätzung des Spielraums einer Regierung und Ökonomie.
Für einen Klimawissenschaftler sieht das Problem einfach aus: Das 2°C-Ziel erfordert CO2-Einsparungen bekannten Umfangs und da die Kyoto-Vertragsstaaten sich zu diesem Ziel bekannt und sich die Industrieländer auch vertraglich gebunden haben müssen sie dieses Ziel auch umsetzen und dürfen – bei Bedarf – nicht vor unkonventionellen Massnahmen wie Verordnungen, die ins Marktgeschehen eingreifen und vor Zwangsmassnahmen zurückschrecken. Die anvisierten 40% CO2-Einsparungen im Gebäudebereich bis 2020 beispielsweise sind im Rahmen normaler Sanierungszyklen und bei fehlenden Vorschriften für die CO2-Emissionen von Neubauten nicht erreichbar.

Allgemeiner betrachtet gibt es hier einen Konflikt zwischen den vorhandenen ökonomischen, vorwiegend marktwirtschaftlichen Kräften, die die Ökonomie „von selbst“ wachsen lassen und den Klima-Zielen, mit denen (Zitat)„das Einhalten der Reduktionsziele durchaus auch volkswirtschaftliche Kosten mit sich bringen“ wird. Ein Land das kompetitiv bleiben will wird sich tendenziell an Ländern orientieren, die ihre Wirtschaft am wenigsten belasten: Die schwächste Form des Klimaschutzes gewinnt, selbst wenn das Klimaziel nicht erreicht wird. Zu diesem Nationenkonflikt kommt noch der Konflikt zwischen verschiedenen Wirtschaftsbranchen und den Privathaushalten.

Diese Überlegungen sprechen gegen nationale CO2-Reduktionsziele und für einen globalen, mindestens aber regional für alle gleichen CO2-Preis. Am besten, weil am wenigsten manipulierbar, würde dieser Preis gleich schon an der Quelle erhoben und Öl, Erdgas und Kohle erhielten schon beim Bezug einen deutlichen Aufpreis. Der freie Markt würde dann darauf reagieren. Die Politik bräuchte es nicht mehr.

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Sehr geehrter Herr Dr. Ohndorf,

Der ambitionierte Fahrplan, einen Grossteil der bis 2020 versprochenen 20%-igen CO2-Emissionsreduktion (gegenüber 1990) schon bis 2015 zu erreichen, ist sicher eine berechtigte Vorsichtsmassnahme. In der Schweiz ist diese Vorsichtsmassnahme noch weit mehr angezeigt als in Deutschland, denn bei einer Bevölkerungszunahme von mindestens 1% pro Jahr, wozu auch eine rege Bautätigkeit und die Zunahme des Verkehrs gehören, ist es besonders schwierig die CO2-Emissionen zu reduzieren, bedeutet das doch eine überproportionale Pro-Kopf-Reduktion.
Die ungleiche Verteilung der Reduktionen – Gebäudebereich 40%, Verkehrsbereich 10%, industrielle Prozesse 15% – ergibt sich aus den Beeinflussungsmöglichkeiten der Schweizer Politik. Die CO2-Emissionen im Verkehrsbereich werden weitgehend durch die von der EU festgelegten CO2-Limiten für Fahrzeuge bestimmt, die Industrie andererseits riskiert eine Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit bei zu hohen Anforderungen. Bleibt der Gebäudebereich, der heute für mehr als 40% der Gesamtemissionen in CH verantwortlich ist (allerdings sind hier schnelle Änderungen schwierig zu realisieren). Sie schreiben „Private Haushalte werden damit stärker belastet“. Das ist auch in Deutschland so, wo viele Industriebetriebe von der EEG-Umlage ausgenommen sind.
Zur angestrebten Einbindung ins EU-Emissionshandelssystem sagt BR Leuthard hier: „Ohne Beitritt wird die Klimapolitik aber teurer.“ So einfach ist das. Zudem wären ohne billige Kompensation Gaskraftwerke nicht realisierbar. Auch die CVP fordert aus ökon. Gründen eine schnellen Anschluss ans ETS.

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