ETH-Klimablog - Politik - EU will Flugverkehr in Emissionshandel einbinden

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EU will Flugverkehr in Emissionshandel einbinden

25.08.2011 von

Die Europäische Union beabsichtigt, im Januar 2012 ein gross angelegtes klimapolitisches Experiment zu starten. Dazu will sie den Flugverkehr in ihr Emissionshandelssystem (ETS, Emissions Trading System) integrieren. Ein Experiment ist dies, weil die Klimapolitik bisher weitgehend territorialstaatlich organisiert war.

Emissionen wurden bis anhin dort verbucht, wo Treibhausgase in die Atmosphäre ausgestossen werden. Staaten erhalten im Kyoto-Protokoll Emissionsrechte zugewiesen und bestimmen selbst, mit welchen Massnahmen sie diese Verpflichtungen auf ihrem Territorium umsetzen.

Im grenzüberschreitenden Transportwesen lässt sich dieses territorialstaatliche Prinzip nur schlecht praktizieren. Deshalb wurde der internationale Transportsektor bisher nicht in die Pflicht genommen. Dies obschon z.B. der Flugverkehr 2-3% der globalen Treibhausgasemissionen verursacht und seine Emissionen seit 1990 um 90-100% zugenommen haben.

Wer ist verantwortlich für Emissionen im Flugverkehr?

Das Grundproblem ist, dass sich die Emissionsquelle im internationalen Transportsektor über nationale Grenzen hinaus bewegt, während zum Beispiel ein Kohlekraftwerk stationär innerhalb eines Staates bleibt. Wer aber soll die Emissionen eines Flugs von San Francisco nach London reduzieren müssen, die zu 25-30% im Luftraum der USA anfallen, zu 35-40% in demjenigen Kanadas, zu ca. 25% über dem Atlantik (der keinem Land gehört) und zu ca. 10% in Europa? Der Abflugstaat, der Ankunftsstaat, der Heimatstaat der Fluggesellschaft, oder alle nach einem bestimmten Verteilschlüssel?

Für dieses Problem müsste eigentlich eine globale Lösung gefunden werden, z.B. im Rahmen der International Civil Aviation Organization (ICAO). Nur scheint eine solche Lösung aufgrund massiver Widerstände der USA, Chinas und etlicher anderer Länder in absehbarer Zeit unmöglich. Die EU hat sich deshalb 2007 entschlossen, unilateral im Rahmen ihres ETS ein „Cap-and-Trade“-System für den Flugverkehr einzuführen. Die rechtlichen Grundlagen dazu traten 2009 in Kraft.

Fluggesellschaften erhalten gemeinsame CO₂-Obergrenze

Cap-and-Trade bedeutet in diesem Zusammenhang, dass alle Fluggesellschaften, die in den EU+3-Ländern (EU-27 sowie die EWR-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen) starten und landen, unabhängig von ihrem Herkunftsland eine gemeinsame CO₂-Ausstoss-Obergrenze («Cap») zugewiesen bekommen. Innerhalb dieser Obergrenze werden Zertifikate ausgegeben bzw. Zuteilungen vorgenommen, welche die einzelnen Fluggesellschaften zum Ausstoss einer gewissen Menge an CO₂ berechtigen. Um die ihr zugewiesene Obergrenze einzuhalten, kann eine Fluggesellschaft ihre Emissionen selbst reduzieren oder sich zusätzliche Emissionsrechte im Markt kaufen («Trade»). Gesellschaften, die am Ende einer Berechnungsperiode nicht genügend Emissionsrechte für ihre tatsächlichen Emissionen vorweisen können, erhalten massive Bussen. Im Endeffekt bewirkt dieses System, dass Emissionen dort reduziert werden, wo dies am kostengünstigsten möglich ist.

CO₂-Obergrenze wird über die Jahre gesenkt

Für das Jahr 2012 hat die EU die kollektive Obergrenze bei rund 97% eines historischen Durchschnittswerts von rund 220 Millionen Tonnen CO₂ pro Jahr festgesetzt. Diese Obergrenze wird im Zeitraum 2013-20 auf 95% gesenkt werden. Fürs Jahr 2012 werden noch 85% der Zuteilungen gratis vergeben, 15% werden versteigert. Die Gratiszuteilungen werden nicht nach dem sogenannten Grandfathering-Prinzip (Vergabe an jedes Unternehmen im Ausmass der bisherigen Emissionen) vorgenommen, sondern nach dem Best-Available-Technology-Prinzip (Prinzip der am besten verfügbaren Technologie; Orientierung am technisch möglichen Standard). Die Gratiszuteilungen werden in den nächsten Jahren sukzessive reduziert werden.

EU-Kommission überwacht die Fluggesellschaften

Die Verteilung der kollektiven Emissionsrechte auf die einzelnen Fluggesellschaften wird von der EU-Kommission vorgenommen. Diese überwacht auch die Umsetzung und sanktioniert Fehlverhalten von Firmen und/oder Staaten. Nebst den EU-Staaten sind auch die EWR-Staaten Island, Liechtenstein und Norwegen Teil dieses neuen Systems. Die Schweiz wird sich wohl früher oder später ebenfalls dem ETS und seiner Erweiterung auf den Flugverkehr anschliessen – leider einmal mehr nicht mitgestaltend, sondern mit hochgestreckter Schweizerfahne im „autonomen Nachvollzug“ hinterherhumpelnd.

Die für den einzelnen Flugpassagier zu erwartenden Zusatzkosten werden auf 5-10 Euro für Flüge innerhalb Europas und 20-40 Euro für Langstreckenflüge geschätzt. Diese Zusatzkosten werden die Konsument/innen in Europa wohl kaum auf die Barrikaden treiben. Das Hauptproblem sind die USA und in zweiter Linie China sowie einige andere Nicht-EU-Staaten.

Drohender Handelskonflikt zwischen EU und USA

Die US-Luftfahrtindustrie hat in England bereits eine Klage gegen die neuen EU-Regeln deponiert. Diese Klage wird seit Juli 2011 auch vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) behandelt. Der Entscheid des EuGH, der in dieser Sache massgebend ist, wird auf Ende 2011 oder Anfang 2012 erwartet. Wenn er (wie ich erwarte), die neue Politik der EU schützt, könnte es durchaus zu einem massiven Handelskonflikt zwischen den USA und der EU kommen. Im US-Kongress kursiert bereits ein Gesetzesvorschlag, der es US-Fluggesellschaften verbieten soll, die neuen EU-Vorschriften zu befolgen. Es ist jedoch fast undenkbar, dass die EU ein solches Gesetz akzeptiert und ausländische Fluggesellschaften, die EU-Länder bedienen, dem neuen System nicht unterwirft. Denn dies würde die Fluggesellschaften in EU-Raum benachteiligen. Falls sich aber US-Fluggesellschaften weigern, die EU-Vorschriften zu befolgen, werden sie Europa nicht mehr anfliegen dürfen. Die EU und die USA befinden sich also auf Konfrontationskurs.

Widrige Umstände bedrohen Umsetzung

Die Integration des Flugverkehrs in das Europäische Cap-and-Trade-System ist sinnvoll, weil sie mangels eines globalen Konsenses in absehbarer Zeit der einzig gangbare Weg zur Erfassung und Beschränkung grenzüberschreitender, mobiler Emissionsquellen im Flugsektor ist.

Es bleibt zu hoffen, dass die EU ihr Vorhaben trotz widriger Umstände (Finanzkrise, drohender Handelskonflikt mit den USA, evtl. negative Auswirkungen auf Bestellungen bei Airbus) ab 2012 umsetzt. Bei der Umsetzung muss sie allerdings sehr darauf achten, dass Fluggesellschaften, die ausserhalb der EU beheimatet sind, gegenüber EU-Fluggesellschaften nicht diskriminiert werden, und dass Einnahmen aus dem ETS vollumfänglich in den Klimaschutz investiert werden und nicht in den allgemeinen Kassen der EU oder der schuldengeplagten Mitgliedsstaaten verschwinden.

Zum Autor

Thomas Bernauer ist Professor für Politikwissenschaft an der ETH Zürich. Persönliches Zitat und Biografie

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Kommentare (6) >Alle Kommentare aufklappen>Alle Kommentare zuklappen

Ich habe gerade vor kurzem erfahren, dass die ETH Ihren Strommix des EWZ auf den günstigsten verfügbaren umgestellt hat, also einen Teil Kernkraft und grauen Strom in Kauf nimmt.

Ich finde es unglaublich, dass die ETH auf der einen Seite einen Klimablog betreibt und massiv in die Forschung von neuen Energien investiert, diesen dann aber selber nicht bezahlen will.

Leider werden solche Sachen nicht publik gemacht.

Ich bin gleicher bzw. anderer Meinung: Daumen hoch 1 Daumen runter 0

An Martin:

Das bedeutet in erster Linie, das Fluglinien Zertifikate aus anderen Bereichen kaufen müssen => Mehr Nachfrage => höhere Preise, auch für Energieunternehmen etc.

Tim

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“Diese Zusatzkosten werden die Konsument/innen in Europa wohl kaum auf die Barrikaden treiben.”

die Zusatzkosten sind nicht gross, aber wenn die Leute schon 5 cm unter der Barrikade sind, sieht das anders aus. Vor allem wenn im Herbst mind. einer der PIIGS vollends pleite geht. Mal sehen ob dann noch was für postmaterialistische Wahnideen übrigbleibt.

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Sehr geehrter Herr Professor Bernauer,

Sie schreiben zurecht, dass die „zu erwartenden Zusatzkosten [von] 5-10 Euro für Flüge innerhalb Europas und 20-40 Euro für Langstreckenflüge“ keine bedeutende finanzielle Belastung für den einzelnen Flugpassagier sind.

Das eigentliche Problem ist die Feslegung der „kollektive[n] Obergrenze bei rund 97% eines historischen Durchschnittswerts“, denn der Flugverkehrt wächst im Durchschnitt um 5% pro Jahr – und das seit mehreren Jahrzehnten. Und das Reduktionspotential ist für Flugzeuge gering und liegt bei maximal 30% Einsparungen beim CO2-Ausstoss, denn Flugzeuge gehen schon heute relativ effizient mit dem Treibstoff um. Dies kann man gut im Kapitel Planes des Buches „Sustainable Energy without the hot air“ von David McKey nachlesen.

Die Senkung der Obergrenze des CO2-Ausstosses von Flugzeugen ist somit nur dann kompatibel mit einer weiteren Zunahme des Flugverkehrs, wenn die Flugzeuge auf Biotreibstoff umstellen. Indirekt läuft dieses ETS für den Flugverkehr also auf die massive Förderung von Agrotreibstoffen im Flugverkehr hinaus. Agrotreibstoffe in ihrer heutigen Form – also z.B. Mais für den <a href= "http://www.swissaid.ch/global/PDF/entwicklungspolitik/agrotreibstoffe/position_agrotreibstoffe_d.pdf&quot; Transport anstatt die Ernährung – sind aber problematisch.

Der ETS für den Flugverkehr wurde übrigens auch auf scilogs.de besprochen. Ich empfehle die dortigen Kommentare zu lesen.

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„Diese Zusatzkosten werden die Konsument/innen in Europa wohl kaum auf die Barrikaden treiben.“

Offenbar lässt sich mit dieser Art der Argumentation fast jede Preiserhöhung unbemerkt am Bewusstsein des Konsumenten vorbeischleusen.
Aber wird damit auch das eigentliche Ziel erreicht? Wenn die Konsumenten diese Zusatzkosten ohne zu murren schlucken, wo liegt denn da der Anreiz, weniger CO2 zu emittieren?

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Lieber Herr Bernauer

Ich habe einen Punkt an der Aviation-ETS-Einbindung bisher nicht verstanden:

Gibt es einen Mechanismus der verhindert, dass z.B. ein Flug aus Singapore nach London einen kurzen, zusätzlichen Stopover e.g. in Istanbul macht und so nur für Istanbul-London und nicht die gesamte Strecke Emissionsrechte braucht?

Ein Anreiz zu derartigen Stopovers wäre kontraproduktiv, da die Emissionen der Flüge dadurch insgesamt deutlich höher ausfallen würden. Es werden dadurch auch die (sowieso schon günstigeren) Stopovers in Dubai etc. noch attraktiver als sie eh schon sind.

Auch der von Ihnen genannte Flug von San Franzisko könnte mit einer kurzen Zwischenlandung in New York massiv sparen.

Mir scheint es beinahe unmöglich ein wasserdichtes System zu erstellen, ausser wenn direkt beim Buchungsprozess eingegriffen wird…

Ich bin gleicher bzw. anderer Meinung: Daumen hoch 0 Daumen runter 0

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